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  原标题:光明日报刊文谈地名任性变更:应依法而为,在创新中延续文脉

  作为一种既可视又可悟的文化景观,地名衍生于人类社会发展进程之中,是各种地理实体、行政区域和居民点的标识,也是区域历史文化在地表的凝结和保留。

  古往今来,多少地名被传承和沿袭,也有多少地名最终湮灭于历史长河之中。近年来,有不少地方热衷于更换自己的“名片”。有的是“去旧换新”,如把“徽州”改为“黄山”、“中甸县”改为“香格里拉市”;有的反其道而行之,如把“苍山县”恢复为“兰陵县”;有的则是来回变动,如“襄阳”改名为“襄樊”,后又变回原名。

  地名变更“任性”在于欠缺法律规制

  地名变更既有成功的案例,也有失败的教训。成功的更名有利于提高一地的“显示度”,传承历史文化,促进经济社会发展,失败的更名由于让市民“找不到家”,容易招致“破坏文化记忆”的批评,甚至为此对簿公堂。现阶段,在行政部门主导的更名模式下,无论怎样,地名变更似乎都不太受待见,地名变更“任性”问题难以有效遏制,让地名变更成为一个“名利场”。把脉问题背后的深层病灶,乃是因为地名尚未做到依法变更,缺乏法律规制。

  首先,在法律依据上,我国关于地名变更的中央立法是1986年颁布实施的《地名管理条例》。该行政法规实施至今未曾修改,且本身也只有13条内容,原则性、宣誓性有余而可操作性不足,缺乏监督条款和责任条款。虽然民政部后期制订了《地名管理条例实施细则》,但受限于法律位阶,依然无法提供充足的规范依据,导致地名变更在源头上无法可依。

  其次,在法律职责上,现阶段地名变更管理体制也并不顺畅。按照《地名管理条例》,我国地名管理机构在中央是“中国地名委员会”,在地方则是各级地名委员会。目前,“中国地名委员会”已被撤销,导致地名行政主管部门和各专业主管部门之间的职责分工不甚明确,非但执法体制混乱,同时也缺乏相应的协调机制。

  最后,在地名变更程序上,虽然《地名管理条例》设置了“在征得有关方面和当地群众同意后,予以更名”“当地群众不同意改的地名,不要更改”等正当程序条款。但是,由于地名变更的最终决策权仍然是由行政部门主导,实践中难免会出现公众意见被忽视的问题。

  加强和规范地名管理

  地名既包括山、河、湖、海等自然地理实体名称和旅游地、纪念地、住宅区等功能意义文化名称,也包括城镇、社区、街道、村落等居民地名称以及省、市、县、乡等行政区划名称。为了进一步加强和规范地名管理,适应经济社会发展、人民生活和国际交往的需要,必须让地名变更步入法治轨道,促使决策者依法更名。

  第一,加强规则供给,尤其是要从组织法层面为地名依法变更提供规范依据。值得关注的是,2019年10月18日,民政部对外发布了《地名管理条例(修订草案征求意见稿)》,目前征求意见阶段已经结束。从内容上来看,该征求意见稿修改幅度很大,由原来的13条扩展到了8章63条。除了总则和附则之外,分别对命名和更名、标准地名、地名文化保护、地名公共服务、监督管理、法律责任进行了规定。从整体上来看,征求意见稿从根本上修正了传统的控权理念,由先前“重审批、轻规划与监管”转向了“规划、审批与监管并重”。草案借鉴了《镇江市城市地名总体规划(2007-2020)》《南宁市城区地名规划(2010-2020)》等内容,创设了地名规划条款,并且按照“谁审批、谁负责”的原则,明确了监督检查的实施主体、权限和措施,引入了抽查、第三方评估等监督机制,建立了投诉举报制度。可以看出,此次修法将地名变更置于“事前规划、事中审批、事后监管”的控权模型中予以规范,地名依法变更的规范依据将得到有效补充。

  第二,理顺管理体制。基于“中国地名委员会”已被撤销、各地方地名委员会大多运行不畅的现状,应尽快明确地名行政主管部门,并就其具体职责加以列举。与此同时,由于地名变更不单单涉及民政事宜,还与城乡规划、交通、水利、住房、旅游等多个部门存有关联。因此,还需建立健全地名管理工作协调体制机制。

  第三,遵守正当程序。地名承载的是一地百姓的情感和乡愁,他们与地名有着真正的“血缘”关系。因此,地名变更应充分尊重公众意见。对此,除了在《地名管理条例》中添加公众参与条款之外,还应在参与机制上进一步完善。要充分利用公众意见征询、座谈会、论证会、协商会、听证会等形式,让公众充分表达意见建议,让专家学者充分说理,展示地名变更中的历史源流、文化传承、规划科学等,让决策者充分知悉地名变更的利益损害和预期成本,尊重当地地理、历史和文化特征,避免“重名”“洋名”“怪名”等倾向。

  地名变迁是正常的社会发展现象,地名变更并不意味着都是“坏”的。但是,无论地名如何更改,都应当依法而为,充分体现地域文化、历史文化,在创新中延续地名文脉。

  (作者:熊樟林,系东南大学法学院副教授)

  来源:光明日报

收起 2020-01-07 19:15:07 344
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